Vallan keskittäminen vai osallistuva demokratia?

5.3.2012

Artikkeli pamflettiin ”Toisenlainen kuntakartta – demokraattiset hyvinvointikunnat” (TA-Tieto, 2012).

 

Kuntauudistusta valmistelevan Kunnallishallinnon rakennetyöryhmän selvityksessä ei esiinny yhtään kertaa sanaa lähidemokratia. Sanaan asukas liitetään lähes 600-sivuisessa selvityksessä monia käsitteitä – etenkin taloudellisia – mutta ei sanaa demokratia.

Tämä kuvaa Jyrki Kataisen hallituksen valmisteleman kunta- ja palvelurakenteen muutoksen lähtökohtia ja luonnetta. Uudistuksen päälinjat määriteltiin suljettujen ovien takana, ilman julkista keskustelua Säätytalon hallitusneuvotteluissa. Asukkaiden sivuuttaminen näkyy myös tavassa, jolla kuntien kuuleminen on järjestetty. Kukin kunta on saanut valtiovarainministeriön järjestämiin tilaisuuksiin vain 10 kunnan johtotason edustajaa. Aikataulu on niin nopea, että kunnissa ei ole mahdollisuuksia järjestää laajaa keskustelua ja kuulla asukkaita, lausunnotkin antaa usein kunnanhallitus eikä kunnanvaltuusto. Isoissa lainsäädännön uudistushankkeissa perinteisesti käytetty parlamentaarinen komiteatyökin on korvattu virkamiesvalmistelulla.

 

Toteutuvatko perustuslain velvoitteet?

Perustuslain 121 § mukaan kuntien hallinnon perustuu asukkaiden itsehallintoon. Tämä säädös on mainittu valtiovarainministeriön asettaman työryhmän selvityksessä, mutta käytännössä se sivuutetaan esittämällä nykyisten 336 kunnan yhdistämistä noin 70 kunnaksi. Jättikuntien muodostamista perustellaan muun muassa sillä, että eduskunnan tammikuussa 2007 päättämä kunta- ja palvelurakennehanke on johtanut kuntayhtymiin ja muihin yhteistoimintaelimiin, joissa päätösvaltaa ei käytä asukkaiden vaaleilla valitsema kunnanvaltuusto. Siis ensin ajettiin – eduskunnan yksimielisesti hyväksymällä lailla – kunnat muodostamaan yhteistoimintarakenteita ja nyt sitten käytetään tätä keppihevosena siihen, että suurin osa kunnista lopetetaan.  Demokraattisen seutu- ja maakunta-itsehallinnon mahdollisuudet hallitus ja rakennetyöryhmä ovat jättäneet tyystin huomiotta.

Kuntaministeri Henna Virkkusen ja hallituksen ohjauksessa valmistellussa Kunnallishallinnon rakennetyöryhmän selvityksessä on keskitytty asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien sijasta esittämään keinoja, joilla kunnat voidaan asukkaiden tahdon vastaisesti painostaa ja pakottaa kuntaliitoksiin. Työryhmä esittää keinoiksi kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän käyttämistä kiristyskeinona, kuntaliitoksiin velvoittavaa lainsäädäntöä ja viime kädessä valtioneuvostolle säädettävää oikeutta pakkoliitoksiin.

Kuntakoon kasvaessa päätöksenteko keskittyy entistä pienempään piiriin ja etääntyy asukkaista. Tämä demokratian kaventuminen ohitetaan selvityksessä typistämällä asukkaiden itsehallinto muodolliseen kysymykseen, käyttääkö ylintä päätösvaltaa vaaleilla valittu valtuusto. Vain suurimpien uusien kuntien osalta mainitaan selvityksessä yhdellä lauseella tarve kehittää ”lähivaikuttamista”, mutta siitäkään ei tehdä mitään ehdotuksia. Asia on jätetty kuntalain uudistuksessa myöhemmin harkittavaksi, mutta päätösvaltaa keskittävä kuntarakenne aiotaan päättää jo sitä ennen ja siitä riippumatta. Kokoomus on jo ilmoittanut vastustavansa uusia vaaleilla valittavia hallinnon tasoja.

Paikallisen hallinnon ohella kuntien tehtävänä on huolehtia siitä, että perustuslaissa jokaiselle kansalaiselle taatut taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet toteutuvat. Kuntarakenteen muutosta perustellaan myös näiden perustuslain 2 luvussa säädettyjen perusoikeuksien turvaamisella tasavertaisesti kaikissa kunnissa. ”Elinvoimaisen kunta- ja palvelurakennetta” selvittäessään työryhmä ei ole kuitenkaan arvioinut, mitä velvoitteita tästä seuraa valtiovallalle kuntien palvelujen riittävän rahoituksen turvaamiseksi. Rakennetyöryhmä esittää sen sijaan kuntien rahapulan tasaamista liittämällä kuntia yhteen. Kun esimerkiksi väestörakenne on osassa kuntia sellainen, että vanhusten osuus kasvattaa palvelutarpeita keskimääräistä enemmän, esittää työryhmä vain näiden erojen laskennallista häivyttämistä siirtymällä jättikuntiin, joissa erot ovat keskiarvolukuina pienempiä. Taustalla on Kataisen hallituksen budjettilinja, jonka mukaan kuntien valtionosuuksia leikataan ja vastuu palvelujen rahoittamisesta siirretään yhä enemmän kunnille.

Kuntakartan työryhmä on piirtänyt uusiksi selvittämättä konkreettisesti, millainen palveluverkko tarvitaan perusoikeuksien ja lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi. Esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteiden uudistamisesta työryhmä ehdottaa vasta selvityksen tekemistä, mutta johtopäätös kuntarakenteesta on jo ennalta annettu. Samalla rakennetyöryhmä toteaa, että ”kuntakoon kasvattaminen ei kuitenkaan yksittäisenä toimena alenna yksikkökustannuksia ja paranna kuntatalouden vakautta, jos siihen ei liity kustannustehokkuutta parantavia palveluverkon ja toimintatapojen uudistuksia” (Selvitys osa I, s. 68). Suomeksi sanottuna tämä tarkoittaa lähipalvelujen karsimista. Sosiaali- ja terveydenhuoltoalueiden kaikkia palveluja – kuten erikoissairaanhoitoa – ei voi kuitenkaan toteuttaa uusienkaan suurkuntien puitteissa. Kuntarakenteen päättäminen irrallaan palvelutehtävistä voi näin johtaa uusiin ”hallintohimmeleihin”, ja toisaalta siihen, että suurten keskitettyjen yksiköiden yhteys peruspalveluihin ja asuinalueille katoaa.

Lähipalvelujen merkitystä palvelujen tasa-arvoisen saatavuuden kannalta ei selvityksessä arvioida lainkaan. Siinä ei tarkastella myöskään koulujen, kirjastojen ja muiden lähipalvelujen merkitystä niiden sosiaalisten verkostojen, yhteisöjen ja julkisten tilojen kannalta, joita toimiva demokratia edellyttää. Yllättävän vähällä sivuutetaan myös jättikuntien muodostamisesta seuraavat ongelmat ruotsinkielisten ja pohjoisessa saamelaisten oikeuksia ajatellen.

 

Menot alas – markkinat ylös?

Kunnallishallinnon rakennetyöryhmän selvityksen julkistamistilaisuudessa kuntaministeri Virkkunen arvioi rakennemuutoksen tuovan miljardiluokan vähennyksen kuntien menoihin ja vielä enemmän sitten, kun henkilöstöä on saatu vähennettyä lähinnä eläkkeelle siirtymisten kautta noin 10 prosentilla. Kun kunnissa on jo nyt liian vähän työntekijöitä, tarkoittaa 10 prosentin eli noin 43 000 työpaikan lopettaminen väistämättä palvelujen karsimista.

Rakennetyöryhmän lisäksi valtiovarainministeriö on asettanut Kuntien tehtävien arviointi –työryhmän, jonka tehtävänä on muun muassa valmistella vuoden 2014 toukokuuhun mennessä ehdotukset ”kuntien tehtävien vähentämisestä suhteessa käytettävissä oleviin voimavaroihin”.

Heikentämällä kuntien mahdollisuuksia huolehtia kaikista palveluista, Kataisen hallitus jatkaa edeltäjiensä linjaa, joka on supistanut julkisten palvelujen osuutta ja alistanut peruspalveluja yhä laajemmin yksityisille markkinoille. Tähän liittyy myös hallituksen valmistelema esitys kunnallisten laitosten yhtiöittämispakosta silloin, kun niiden katsotaan toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla, ja ns. palvelualoitteesta, jolla yksityiset yritykset voisivat edellyttää kunnan toiminnan kilpailuttamisen selvittämistä. Kilpailuttaminen, yhtiöittäminen ja ulkoistaminen kaventavat entisestään päätöksenteon julkisuutta ja demokraattisuutta.

Hallitusten välinen sopimus EU:n tiiviimmästä talousliitosta tekee kuntien rahoituksen turvaamisen vaikeammaksi. Saksan liittokansleri Angela Merkelin ja Ranskan presidentti Nicolas Sarcozyn johdolla tehty sopimus luo eräänlaisen automaattisen leikkurin jäsenvaltioiden budjetteihin, rajoittaa minimiin julkisen talouden mahdollisuudet suhdannepolitiikkaan, antaa komissiolle vallan kontrolloida jäsenvaltioiden budjetteja ja kiristää Emu-kriteerejä. Samalla kun tämä talouskurisopimus vaikeuttaa kuntatalouden rahoitusvajeen korjaamista, se voi valtion velkaongelmien kasvaessa lisätä paineita kuntien menojen leikkaamiseen. Näin EU:n autoritaarinen liittovaltiokehitys kaventaa kunnallista demokratia ja itsehallintoa.

 

Demokratiavaje kunnissa

Päätökset etenkin tärkeimmistä asioista tehdään kunnissa yleensä pienessä piirissä, johon kuuluvat kunnanjohtaja, muutamat johtavat virkamiehet ja kunnanhallituksen isojen ryhmien avainhenkilöt. Tähän liittyvät erilaiset Hyvä veli –verkostot, joilla muun muassa rakennusliikkeet, kauppakamarit, kaupan keskusliikkeet, pankit ja yritykset vaikuttavat päätöksentekoon.

Asukkaiden vaaleilla valitsemien valtuutettujen käsiä sidotaan kunnissa yleistyneillä koko valtuustokauden mittaisilla sopimuksilla, raamibudjetoinnilla ja tulosjohtamisella. Esimerkiksi Helsingissä koko valtuustokaudeksi tehdyllä strategiaohjelmalla on korvattu useiden erillisohjelmien – esimerkiksi vanhuspalveluohjelman, henkilöstöstrategian, energia- ja ilmastostrategioiden – tekeminen ja päättäminen valtuustossa. Toisaalta sillä on pyritty sitomaan valtuutetut neljäksi vuodeksi budjettilinjaa, jolla vähennetään kustannuksia asukasta kohti laskettuna ja suhteessa muihin suuriin kaupunkeihin, riippumatta palvelutarpeiden kehityksestä. Raamibudjetointi on puolestaan tarkoittanut käytännössä sitä, että budjetin päälinjat on tehty taloushallinnon johdolla, ennen kuin palvelujen järjestämisestä vastaavat virastot ja lautakunnat ovat esittäneet arvioita palvelutarpeista, esityksiä määrärahoista tai edes tietoja toteutuneesta menokehityksestä. Taloudelliset tulostavoitteet ovat syrjäyttäneet virastojen ja laitosten toiminnassa asukkaiden palvelujen tarpeiden ja hyvän palvelun ensisijaisuuden.

Vaaleilla valittujen edustajien päätösvaltaa ja asukkaiden vaikutusmahdollisuuksia ovat kaventaneet myös tilaaja-tuottaja –toimintamalli, kilpailuttaminen, palvelujen siirtäminen kuntayhtymiin, yhtiöittäminen ja yksityistäminen. Kaikille näille on ominaista se, että palveluja tarkastellaan tuotteina ja niitä ohjataan markkinaehtoisesti, jolloin perusoikeuksia, tasa-arvoa, asukkaiden osallistumista ja asioiden julkisuutta koskevat periaatteet jäävät toissijaisiksi. Kokoomuksen edustaman markkina-ajattelun hegemoniasta kuntauudistuksen valmistelussa kertoo se, että työryhmän selvityksessä on näistä valtuuston roolia heikentävistä asioista kiinnitetty huomiota vain kuntayhtymiin. Kilpailuttamisen ja yksityistämisen myötä voimistunut markkinaehtoisuus ja yhtiöiden valta eivät kokoomuslaista kuntaministeriä huolestuta.

Yhtä vähän on rakennetyöryhmän selvityksessä otettu huomioon sitä, miten valtion rahoituksen leikkaaminen ja EU-säädökset kaventavat kuntien itsehallintoa. Kunnille on lainsäädännöllä määritelty monia tehtäviä, mutta niiden hoitamiseen ei ole osoitettu riittävää rahoitusta. Nyt kun kunnat velkaantuvat, vaaditaan niitä karsimaan menoja ja keskittämään palveluja. Kuntatalouden tutkija Heikki Helinin mukaan kuntien talous olisi kuitenkin suunnilleen tasapainossa, jos valtiovalta olisi hoitanut omat velvoitteensa eikä olisi leikannut kuntien rahoitusta 90-luvulta alkaen.

Toisaalta lait ovat nykyään yleensä väljiä puitelakeja, joihin ei sisälly juurikaan konkreettisia, kuntia käytännössä sitovia normeja eikä sanktioita, jos kunta laiminlyö palvelujen järjestämisen velvoitteita. Tämä on näkynyt esimerkiksi lasten päivähoidossa, vanhuspalveluissa ja vammaisten palveluissa resurssien jatkuvana alibudjetoimisena. Asukkaat joutuvat hakemaan heille lain mukaan kuuluvia palveluja yhä useammin muutoksenhaulla, valittamalla hallinto-oikeuteen tai kantelemalla eduskunnan oikeusasiamiehelle. Väljän lainsäädännön takia sekään ei aina auta.

Kuntalain 27 § mukaan valtuuston on pidettävä huolta siitä, että asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Lain mukaan se voi tarkoittaa esimerkiksi palvelujen käyttäjien edustajien valitsemista toimielimiin, kunnan osa-alueen hallinnon järjestämistä, kuulemistilaisuuksia ja neuvoa-antavia kunnallisia kansanäänestyksiä. Asukkailla on lain 28 § nojalla oikeus tehdä aloitteita kunnan toimintaa koskevissa asioissa ja saada niihin vastaus. Jos aloitteentekijöitä on vähintään kaksi prosenttia äänioikeutetuista kunnan asukkaista, on asia otettava valtuuston käsittelyyn viimeistään kuuden kuukauden kulussa. Kansanäänestysaloitteen voi valtuustolle tehdä vähintään viisi prosenttia äänioikeutetuista.

Kuntalaisten aloiteoikeudelle ei kuntien johdossa ole kuitenkaan annettu juurikaan merkitystä. Aloitteen käsittely on voinut kestää niin kauan, että asia on jo vanhentunut kun siihen lopulta vastataan. Kunnallisia kansanäänestyksiä on järjestetty lähinnä kuntaliitoksista. Usein valtuuston enemmistö on vain tylysti käyttänyt lain sille jättämää harkintavaltaa ja päättänyt olla järjestämättä kansanäänestystä. Näin on käynyt esimerkiksi kuntaliitoksista päätettäessä Jyväskylässä ja eräissä muissa kunnissa, Turun keskustan kiistellyn toriparkin kohdalla ja Tampereella Rantaväylän tunnelin rakentamisesta päätettäessä. Kuntakoon kasvattaminen jättimäiseksi tekisi asukkaiden sivuuttamisen entistä helpommaksi.

Työntekijöiden vaikutusmahdollisuudet kunnissa ovat jääneet lähinnä luottamusmiesten ja henkilöstötoimikuntien tasolle. Työpaikkademokratian kehittämisen sijasta henkilöstöhallintoa leimaa valitettavan usein pelolla johtaminen, jota ryyditetään jatkuvilla ”säästö-ohjelmilla”, organisaatiomuutoksilla ja kilpailuttamisella. Näin jää käyttämättä paljon työntekijöiden osaamiseen, aloitteellisuuteen ja yhteistoimintaan liittyviä mahdollisuuksia kehittää kuntien palveluja.

 

Osallistuvan demokratia ja budjetointi

Suomi oli 1900-luvun alussa edelläkävijä kunnallisen demokratian ja itsehallinnon rakentamisessa. Tämä loi pohjaa kuntien sittemmin saamalle keskeiselle roolille koulutuksen, sosiaalipalvelujen ja terveydenhuollon, asumisen, kaavoituksen sekä ympäristöhuollon järjestämisessä.

Tänään meillä on kuitenkin paljon opiksi otettavaa monien muiden maiden paikallishallinnosta osallistuvan demokratian kehittämisessä. Brasilialainen Porto Alegren miljoonakaupunki on 1980-luvulta alkaen kehittänyt osallistuvan demokratiaa, jonka ytimessä ja perustana on osallistuva budjetointi. Hyvät kokemukset ja myös Porto Alegresta alkaneet Maailman sosiaalifoorumit ovat levittäneet osallistuvan demokratian ja budjetoinnin käytäntöjä eri puolille maailmaa.

Osallistuva budjetoiminen tarkoittaa sitä, että tietty osa kunnan budjetista päätetään asukkaiden esitysten pohjalta kaupungin eri alueille. Jossain se on 5 prosenttia, jossain 15 ja jopa 20 prosenttia kunnan toimintamenoista. Tämä raami ja lait asettavat puitteet, joissa alueelliset budjetit tehdään. Aluksi asukkaat asettavat muutoksia tai korjausta vaativia asioita tärkeysjärjestykseen. Se voi tapahtua asuinalueella pidettävissä asukaskokouksissa ja kyselyillä muun muassa netissä. Sitten asukkaiden valitsemat edustajat – esimerkiksi kaupunginosavaltuusto, asukasneuvosto tai kylätoimikunta – tekevät näiden evästysten pohjalta alueellisen budjettiesityksen. He saavat sitä varten käyttöönsä kaikki kunnan tiedot ja myös virkamiesvalmistelua, jolla voidaan teettää laskelmia ja erilaisten vaihtoehtojen vertailuja. Seuraavaksi asukkaat voivat ottaa kantaa näin valmisteltuun esitykseen alueellisissa asukaskokouksissa, netissä ja tarpeen vaatiessa äänestämällä. Lopulta kaupunginosavaltuusto tai vastaava päättää alueellisen budjetin ja esittää sen kaupungin tai kunnan johdon vahvistettavaksi.

Kunnan johto koordinoi alueellisten budjettien valmistelua ja vaikuttaa siihen koko kunnan yhteisessä budjetissa määritellyillä raameilla. Kunnanjohtajat tai valtuusto eivät voi kuitenkaan kävellä alueellisesti valmistellun esityksen yli. Jos alueellinen esitys on ristiriidassa kunnanvaltuuston linjausten tai joidenkin koko kaupunkia koskevien suunnitelmien kanssa, pitää asioista neuvotella ja hakea yhteisymmärrys.

Alueellisen budjettivalmistelun rinnalla on myös koko kaupungin tasolla tapahtuvaa laajempien kokonaisuuksien osallistuvaa suunnittelua. Se voi koskea esimerkiksi liikennettä, ammatillista koulutusta, sosiaali- ja terveydenhuollon laajoja kokonaisuuksia, energiahuoltoa, ympäristönsuojelua ja yleiskaavatason suunnittelua. Päätökset tällaisista koko kuntaa koskevista asioista tekee lopulta kunnanvaltuusto. Monissa maissa on myös laajempaa seutua tai maakuntaa koskevaa hallintoa varten asukkaiden vaaleilla valitsemat seutuvaltuustot. Toisaalta on paljon kuntia, joissa osallistuvaa budjetointia sovelletaan pienemmissä yhteisöissä, kuten kunnallisissa vuokrataloyhtiöissä.

Osallistuvassa budjetoinnissa on siis tavallaan kolme tasoa ja ulottuvuutta: asukaskokouksiin ja asukaskyselyihin nojaava suora osallistuminen, toiseksi on asukkaiden vaaleilla valitsemat kahden tai kolmen tason edustukselliset elimet, valtuustot, ja kolmanneksi on neuvottelumekanismi, jolla pyritään sovittamaan yhteen paikallisia, koko kuntaa ja seutua koskevia ratkaisuja.

Osallistuvan budjetoinnin kokemukset ovat positiivisia. Sillä on parannettu päätösten sisältöä ja sen tuloksena ihmisten elämän laatua. Painopiste kuntien taloudessa on siirtynyt enemmän koulutuksen ja terveydenhuollon kaltaisiin peruspalveluihin. Toisin kuin jotkut ovat arvelleet, osallistuva budjetointi ei ole lisännyt tuhlausta, ei myöskään alueiden eriytymistä. Asukkaat ovat suhtautuneet talouteen vastuullisesti ja noudattaneet lainsäädännön asettamia, yhtäläisesti kaikkia alueita kokevia normeja. Samalla kun osallistuva budjetointi on aktivoinut asukkaiden osallistumista, se on lisännyt päätöksenteon avoimuutta ja vähentänyt Hyvä veli –verkostojen ja korruption vaikutusta. ”Asiakkuuden” sijasta on korostunut osallisuus asukkaana ja markkina-ajattelun sijasta perusoikeusnäkökulma. Ongelmiakin on toki ollut. Niistä isoimmat ovat liittyneet paikallishallinnon budjettien niukkuuteen, päätöksenteon usein tiukkoihin aikatauluihin, erilaisten eliittien pyrkimykseen säilyttää valta-asemiaan ja eroihin asukkaiden valmiuksissa saada äänensä kuuluviin.

Osallistuvaa budjetointia toteutetaan jo noin 1 200 kaupungissa, paikallisten olojen mukaan vähän vaihtelevin tavoin. Laajimmin se on käytössä Latinalaisessa Amerikassa. Euroopassa sitä toteutetaan useissa kaupungeissa muun muassa Espanjassa, Iso-Britanniassa, Italiassa, Ranskassa ja Saksassa. Myös joissain Aasian, Afrikan ja Pohjois-Amerikan kaupungeissa toteutetaan osallistuvaa budjetointia.

 

Pohjoismaiden kunnallinen itsehallinto

Pohjoismaissa on kunnallisella itsehallinnolla pitkät perinteet ja kuntien rooli palvelujen järjestämisessä on laajempi kuin monissa muissa maissa. Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa on paikallishallinto rakennettu niin, että kansalaiset valitsevat kunnanvaltuustojen lisäksi myös maakuntavaltuustot. Lisäksi esimerkiksi Tukholma, Oslo ja Kööpenhamina on jaettu pienempiin osiin, joissa on erilaisia lähidemokratian muotoja.

Ruotsissa on 290 kuntaa, joilla on vahva itsehallinto. Lisäksi on 21 maakuntaa tai vastaavaa itsehallinnollista aluetta. Sekä kuntiin että maakuntiin valitaan parlamenttivaalien yhteydessä valtuustot. Tukholmassa on kaupunginosahallinto, joka vastaa päivähoidon, vanhustenhuollon, perhepalvelujen, nuorisotoimen ja eräistä muista lähipalveluista.

Norjassa on 430 kuntaa ja 19 lääniä, joiden johdossa ovat vaaleilla valitut edustajat. Lisäksi Oslossa on 15 aluetta, joille asukkaat valitsevat kaupunginosavaltuustot. Ne vastaavat lähipalveluista muun muassa lasten päivähoidon, vanhustenpalvelujen, nuorisotilojen ja eräiden perusterveydenhuollon palvelujen osalta.

Tanskassa kuntien määrää vähennettiin vuonna 2007, mutta kuntia on edelleen noin 100. Maantieteellisesti Tanskan kunnat ovat selvästi pienempiä kuin ne jättikunnat, joita hallitus haluaa muodostaa Suomeen. Lisäksi Tanskassa on 5 aluehallintoa, lääniä. Asukkaat valitsevat vaaleilla sekä kunnan että läänin toimintaa johtavat valtuutetut. Tanskan kunnat ovat monessa suhteessa edelläkävijöitä käyttäjädemokratian alalla.

Useimmissa muissakin Euroopan maissa kunnat ovat selvästi pienempiä kuin hallituksen Suomeen valmistelemalla kuntakartalla. Useissa maissa valitaan vaaleilla kunnanvaltuuston lisäksi seutu- tai maakuntahallinto, suurkaupungeissa usein myös kaupunginosavaltuustot. Eurooppalaisessa vertailussa Suomen paikallishallinto ei eroakaan eniten kuntakoossa vaan siinä, että meiltä puuttuvat demokraattinen maakuntahallinto ja muualla etenkin suurissa kaupungeissa järjestetty lähidemokratia.

 

Asukkaiden ja kuntien ääntä on kuultava

Hallitus ei ole kysynyt kuntauudistuksessa kansalaisten mielipidettä. Syykin lienee selvä: kansalaiset tyrmäävät uuden kuntakartan.

Mielipidetiedusteluissa vain harvat suomalaiset kannattavat kuntien määrän rajua supistamista. Suurin osa ei usko esitetyn kuntauudistuksen turvaavan palveluja tai että palvelut voi ylipäätään toteuttaa parhaiten suurissa kunnissa.

Kuntalaisten tyrmäävät arviot saavat vahvistusta useista tutkimuksista, jotka osoittavat, että tähän mennessä toteutetuilla kuntaliitoksilla ei ole saavutettu luvattuja tuloksia. Palvelut ovat keskittyneet ja lähipalveluja on ajettu alas, menot ovat pikemminkin kasvaneet kuin vähentyneet, eriarvoisuus on lisääntynyt ja asukkaiden on entistä vaikeampi saada ääntään kuuluviin. Toisaalta kunnan suuruus ei ratkaise sosiaalisen ja yhdyskuntarakenteen eriytymisen ongelmia, kuten kokemukset vaikkapa Helsingistä tai uudesta Salosta osoittavat.

Myös kuntapäättäjien keskuudessa vastustetaan hallituksen ajamaa kuntauudistusta laajasti ja yli puoluerajojen. Lähes kaksi tuhatta valtuutettua ja muut kuntavaikuttajaa allekirjoitti jo ennen uuden kuntakartan julkistamista adressin, jossa todetaan kuntien määrän vähentämisen perustelut virheellisiksi. Kuntien menoista noin 90 prosenttia johtuu lakisääteisten palvelujen järjestämisestä eikä näiden palvelujen tarve vähene kuntien rajoja siirtämällä. Menoja voi olennaisesti vähentää vain vähentämällä palveluja. Se taas tarkoittaa kustannusten siirtämistä asukkaille ja eriarvoisuuden lisääntymistä. Adressissa vaaditaankin valtiota lisäämään kuntien palvelujen rahoitusta.

Tässä ”kuntakapinassa” on mahdollisuus uudenlaisen suhteen muodostumiseen asukkaiden ja kuntien päätöksentekijöiden välille. Etenkin, jos kuntapäättäjät eivät puolusta vain kunnan itsenäisyyttä sinällään vaan myös ja ennen muuta kuntalaisten oikeutta hyviin palveluihin, vaativat valtiolta toimia kuntien rahoituksen vahvistamiseksi ja avaavat asukkaille lisää vaikuttamisen mahdollisuuksia. Myös julkisia palveluja puolustamaan nousseet asukasliikkeet ja todellista demokratiaa vaativa kansainvälinen liikehdintä (”Vallatkaa Wall Street”, ”Tyytymättömien torit”, Euroopan ammattiyhdistysliikkeen toimintapäivät) kertovat siitä, että ilmapiiri on muuttunut. Uusliberalismin hegemonia on murtumassa ja kysymys radikaalista suunnanmuutoksesta, perusteiltaan toisenlaisesta kehityksestä on nousemassa yhä ajankohtaisemmaksi.

 

Helsingin Demokratiaryhmä

Helsingin kaupungin johto on hankkinut kyseenalaista mainetta pienessä piirissä epädemokraattisesti valmistelluilla hankkeilla: ns. Pajusen lista noin 80 lähipalvelun lopettamisesta, Lounais-Sipoon valtaaminen, Suur-Helsinki -liitoshanke, Guggenheim-museo, arava-vuokratalojen jättifuusio, asukkaiden ja ympäristönsuojelun tarpeita polkevat kaavaratkaisut….

Kaikesta tästä huolimatta – ja osittain juuri siksi – Helsingistä voi tulla edelläkävijä osallistuvan demokratian kehittämisessä. Helsingin kansanvaltahanke lähti liikkeelle sen jälkeen, kun asukkaiden laaja protestiliike oli kaatanut Pajusen listan lähipalveluverkon romuttamisesta ja naapurikunnat torjuivat kuntaliitoksen. Virkamiesjohto esitti valtuustolle strategiaohjelman luonnoksen, josta puuttui kokonaan asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien ja demokratian kehittäminen. Valtuusto nosti ne strategiaohjelman kärkeen. Parin vuoden vitkuttelun jälkeen kaupunginhallitus asetti lopulta kaikkien valtuustoryhmien edustajista kootun Demokratiaryhmän valmistelemaan ehdotuksia asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien ja demokratian edistämiseksi. Asukkailla oli mahdollisuus evästää ja kommentoida ryhmän työtä avoimessa kokouksessa ja vuorovaikutteisten nettisivujen kautta.

Puolen vuoden työn tuloksena Demokratiaryhmä esitti 10-kohdan toimenpideohjelman, jonka kaupunginhallitus hyväksyi tammikuussa 2012 jatkovalmistelun pohjaksi:

– Osallistuvan budjetoinnin kokeilu. Helsingissä käynnistettävien pilottihankkeiden ja kansainvälisten kokemusten perusteella harkitaan, miten osallistuva budjetointi voidaan liittää alueelliseen demokratiaan, kuten asukastilaisuuksien ja mahdollisesti muodostettavien kaupunginosavaltuustojen toimintaan. Hankkeiden on oltava riittävän laajoja kokonaisuuksia, joilla on merkitystä asukkaille ja joissa voidaan kehittää myös hallinnon sektorirajat ylittäviä kokonaisuuksia.

– Valmistellaan yhteistyössä asukkaiden kanssa alueellisen osallistumisen ja aluefoorumien kehittämisen pilottihankkeita. Pilottisuunnitelmaan sisällytetään ainakin palvelupaneelit, osallistuva budjetointi ja esitys uuden teknologian hyväksikäytöstä alueellisen osallistumisen mahdollisuuksien parantamisessa.

– Tehdään toimintamalli kansanäänestysten käyttöönottamiseksi Helsingissä. Esitetään lainsäädäntömuutosta, jotta kansanäänestykset voidaan järjestää myös kunnallisvaalien yhteydessä.

– Kehitetään verkkopalveluja ja lisätään vuorovaikutusta ja valmistelun avoimuutta, jotta kaupungin asiakirja- ja muu tietoaineisto on helposti ja esteettömästi kaupunkilaisten avoimesti käytettävissä. Perustetaan neuvontapiste, josta asukkaat voivat selvittää haluamansa asian ja miten voivat vaikuttaa siihen.

– Tuotetaan verkossa ja myös paperiversiona kansalaisten osallistumisen ja vaikuttamisen oppaan. Uudistetaan sitä vuosittain mm. wiki-alueella jatkuvan keskustelun kautta.

– Selvitetään koulujen sähköisten palvelujen tarjoamia vaikutusmahdollisuuksia koulutyöskentelyssä.

– Laaditaan esitys ns. demokratiatiloista ja niiden käytön kustannuksista. Otetaan huomioon kaupungin nykyisten ja tulevien tilojen suunnittelussa ja käytössä asukkaiden ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden kokoontumistilatarpeet, kuten asukastalot ja tilojen yhteiskäyttö.

– Selvitetään samanaikaisesti valtakunnallisen kuntauudistuksen kanssa kaupungin edustuksellisen demokratian mallia ja edistetään demokratiatavoitteita kuntauudistuksen valmistelussa.

– Selvitetään kaupungin poliittisen ja virkamiesjohdon työnjakoa tavoitteena vahvistaa kaupunginvaltuuston roolia. (Tampereella toteutettua pormestarimallia ryhmä ei kannata.)

– Raportoidaan toimenpiteiden etenemisestä kaupunginhallitukselle, viedään suunnitelma valtuuston lähetekeskusteluun ja huolehditaan kaupunkilaisten mahdollisuuksista osallistua laajasti ja aktiivisesti demokratiaprosessin jatkotyöhön.

Yhdessä kunnallisten palvelujen rahoituksen vahvistamisen kanssa tällaiset avaukset osallistuvan demokratian kehittämiseen tarjoavat vaihtoehdon hallituksen ajamille kuntien ja lähipalvelujen lopettamislistoille. Lisäksi ainakin Helsingin seudulla tarvitaan kolmiportainen vaaleilla valittava hallinto: Lähidemokratialle ja osallistuvalle budjetoinnille puitteet luovat kaupunginosavaltuustot ohjaamaan lähipalveluja ja asuinalueiden kehitystä; kaupunginvaltuusto hoitamaan koko kuntaa koskevia asioita; sekä kolmanneksi seutuvaltuusto ohjaamaan koko seutua koskevia maankäyttöön, asumiseen, liikenteeseen, erikoissairaanhoitoon, ympäristönsuojeluun ja kansainväliseen yhteistyöhön liittyviä asioita.

 

Vaihtoehto rahaeliitin vallalle

Kansainvälinen finanssikriisi, joka on ravisuttanut Yhdysvaltain jälkeen Euroopan maita, kertoo siitä, miten tuhoisaa on kehityksen joutuminen rahoitusmarkkinoiden ja yksityisen voitontavoittelun armoille. Suomessa kunnilla on tärkeä, monia muita maita suurempi merkitys julkisten palvelujen, koulutuksen, työllisyyden, rakentamisen, energiahuollon ja eräillä muilla aloilla. Kunnilla voisi olla tärkeä merkitys sellaisen julkisen sektorin kehittämisessä, joka auttaa vapauttamaan kehitystä rahoitusmarkkinoiden ja suuryhtiöiden vallasta.

Pankkiiri Björn Wahlroos ja muu eliitti, joka itse elää ylettömän tuhlaavaisesti ja käyttää hyväkseen julkista taloutta, syyttää muita julkisen sektorin velkaantumisesta ja vaatii julkisen talouden supistamista. Valtion ja kuntien velkaantumisen pääsyynä on kuitenkin juuri tuon rikkaan eliitin etuja palveleva politiikka, jolla on jaettu rikkaille ja suuryhtiöille verohelpotuksia, vapautettu pääomaliikkeet, tuettu pankkeja, hukattu eläkerahoja pörssikeinottelussa, yksityistetty valtion ja kuntien toimintoja, ruokittu harmaata taloutta ja tuhottu työpaikkoja.

Julkisten menojen leikkaaminen ei ole ratkaisu talouskriisiin vaan osa ongelmaa. Se johtaa talouden lamaan ja kehityksen entistä enemmän rahalla rahaa tekemään pyrkivien keinottelijoiden armoille. Kunnat voivat omalta osaltaan vaikuttaa siihen, että – pankkien tukemisen, liikevoittojen ja pörssikurssien sijasta – laitetaan etusijalle työllisyys, julkiset palvelut ja ihmisten hyvinvointi.

Kunnat voivat olla edelläkävijöitä edustuksellisen ja usein muodolliseksi jäävän demokratian laajentamisessa ja syventämisessä. Kunnissa voidaan kehittää osallistuvaa demokratiaa, jolla nyt päätöksenteosta syrjäytetyt ihmisille saavat äänensä kuuluviin. Asukkaiden suorien vaikutusmahdollisuuksien, osallistuvan budjetoinnin, kansanäänestysten, työpaikkademokratian ja vaaleilla valittavien kunnanosa-, kunnan- ja seutu/maakuntavaltuustojen lisäksi kunnat voivat ulottaa demokratiaa myös talouden alalle. Kunnat voivat laajentaa julkisten palvelujen aluetta, palauttaa ulkoistettuja palveluja julkiseksi toiminnaksi, muodostaa rakennustoimintaan omia liikelaitoksia, edistää uusiutuvaa energiatuotantoa tai kehittää esimerkiksi Kuntarahoituksen pohjalta kunnallinen pankin, jolla voisi olla merkitystä niin tavallisten kansalaisten pankkipalveluissa kuin kuntien investointien vapauttamisessa yksityisten finanssimarkkinoiden hallinnasta. Tämä toiminta demokraattisen hyvinvointikunnan puolesta on tärkeä osa laajempaa kamppailua tasa-arvoisen, demokraattisen, solidaarisen ja ekologisesti kestävän kehityksen puolesta.

 

Lähteitä

Asbjørn Ausland, Democracy – district councils. http://demokratia.hel.fi/sites/default/files/DemoryhmaOslonkhallinto220611.pdf

Elinvoimainen kunta- ja palvelurakenne. Kunnallishallinnon rakennetyöryhmän selvitys. Osa I Selvitysosa ja Osa II Alueellinen tarkastelu, Valtiovarainministeriön julkaisuja 52/2012. Tampereen yliopistopaino 2012.

Mauri Eskonen & Merja Sarimaa & Sivi Aalto, Selvitys eräiden Euroopan maiden pormestarimallien sovelluksista. Strategisen johtamisen edellytysten parantaminen Tampereen kaupungissa. Liite 5. http://www.tampere.fi/tiedostot/519hhKHgB/lpliite5.pdf

Yrjö Hakanen (toim.), Kuntapamfletti. Kunta- ja palvelurakennehankkeen kritiikkiä ja vaihtoehtoja. Kustannusyhtiö TA-Tieto Oy. Helsinki 2006.

Yrjö Hakanen, Miten ulos eurokriisistä? Tiedonantaja Teoria&politiikka 4.11.2011.

Heikki Helin, Miten tähän on tultu? Toisenlainen tulkinta kuntataloudesta. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2:2011.

Helsingin Demokratiaryhmä, Loppuraportti 1.11.2011. http://demokratia.hel.fi/sites/default/files/Loppuraportti081111.pdf

Helsingin Pro kuntapalvelut –verkosto, http://www.prokuntapalvelut-helsinki.fi/

Helsinki-Vantaa –selvitys. Loppuraportti. Seurantaryhmä 21.12.2010. http://www.hel2.fi/Helsinginseutu/seutuselvitykset/HeVa-selvitys/HeVa_loppuraportti_2011.pdf

Kaksiportaisen seutuhallinnon selvitys. Loppuraportti. Seurantaryhmä 21.12.2010. http://www.hel2.fi/Helsinginseutu/seutuselvitykset/KP-selvitys/Seha_raportti_2010.pdf

Kunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla ja toiminnan yhtiöittäminen, Valtiovarainministeriön julkaisuja 33/2010. Helsinki 2010.

Kuntakentän ääntä kuultava, Adressit.com

Kari Leinamo, Yhdeksän hyvää ja kymmenen kaunista. Vuosina 2001-2009 toteutettujen maaseutu-kaupunki -kuntaliitosten tarkastelua. Levón-instituutin tutkimuksia 131. Vaasa 2010

Antti Moisio ja Roope Uusitalo, Kuntien yhdistymisten vaikutukset kuntien menoihin. Sisäasiainministeriön kuntaosaston julkaisu 4/2003. Helsinki 2003.

Ari Mölsä (toim.), Kuntakirja – oikeusoppineet puhuvat. Polemia-sarja nro 84. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Sastamala 2012.

Ilkka Ruostetsaari ja Jari Holttinen, Luotamushenkilö ja valta. Edustuksellisen kunnallisdemokratian mahdollisuudet. Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimusjulkaisut, nro 29, 2001.

SKP:n keskuskomitea, Kuntien tappolistat torjuttava – toimintaan lähipalvelujen puolesta. Tiedonantaja 17.2.2012. http://www.skp.fi/2012-13-2/kuntien-tappolistat-torjuttava-toimintaa-lahipalvelujen-puolesta

Heli Suominen, Kansa tyrmää kuntakartan. HS-gallup. Helsingin Sanomat 22.2.2012.

Yves Sintomer & Carsten Herzberg & Anja Röcke, From Porto Alegre to Europe: Potentials and Limitations of Participatory Budgeting. http://www.dpwg-lgd.org/cms/upload/pdf/participatory_budgeting.pdf

Kaarin Taipale (toim.), Metropolipolitiikkaa. Helsingin seudun hallinta ja ihmisten ääni. Vapaus valita toisin –julkaisusarja 2. Intokustannus. hansaprint Vantaa 2011.

Henna Virkkunen, Kuntauudistuksen tavoitteet, kriteerit ja toteutus. Kuntaliiton Kuntauudistus-seminaari 13.12.2011.

Terence Wood, Participatory Democracy in Porto Alegre and Belo Horizonte. http://www.democraciaparticipativa.org/files/bibl_Terence_Wood.pdf .

Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut (SGEI), Työ- ja elinkeinoministeriö. Helsinki 2009.

© 2018 Yrjö Hakanen
webDesign: Mekanismi »