Olen tehnyt eduskunnan oikeusasiamiehelle kantelun Helsingin pormestarin ja kansliapäällikön päätöksistä salata kaupungin ensi vuoden talousarvion virkamiesesitys. Pidän menettelyä viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain ja kuntien hallinnon avoimuutta ja asukkaiden vaikutusmahdollisuuksia koskevien kuntalain säädösten vastaisena.

Yleensä oikeusasiamies tutkii kantelut muutamien kuukausien aikana, joten vastausta voi odottaa ensi vuoden puolella.

Tässä alla kantelun teksti kokonaisuudessaan:

 

Kantelu eduskunnan oikeusasiamiehelle

Asia: Kantelu koskien Helsingin kaupungin kansliapäällikön ja pormestarin päätöstä olla julkaisematta kaupunginhallituksen neuvotteluihin esitetty talousarvioesitys 2022 ja taloussuunnitelma 2022 – 2024 (Helsingin kaupunki, 2021 viranhaltiapäätökset 231 §)

Pyydän eduskunnan oikeusasiamiestä tutkimaan, onko Helsingin kaupungin vuoden 2022 talousarvion ja 2022-2024 taloussuunnitelman valmistelussa menetelty lainmukaisesti, kun kaupunginhallituksen budjettineuvotteluihin esitettyä virkamiesesitystä ei tietopyynnöistä huolimatta suostuttu antamaan asukkaiden ja tiedotusvälineiden käyttöön ja julkaisemaan.

Helsingissä on ainakin neljän vuosikymmentä noudatettu talousarvion valmistelussa käytäntöä, jossa virkamiesesitys talousarvioksi on julkaistu muutama viikko ennen kuin kaupunginhallitus on aloittanut neuvottelut budjettiehdotuksesta. Näin kaupungin asukkailla, henkilöstöllä ja järjestöillä on ollut mahdollisuus arvioida esitystä ja evästää kaupunginhallituksen ja valtuuston jäseniä ennen kuin kaupunginhallitus tekee ehdotuksensa budjetista valtuustolle.

Tämän käytännön mukaisesti julkaistiin tänäkin syksynä kaupungin verkkosivuilla tieto, jonka mukaan pormestarin budjettiesitys julkaistaan 21.10.2021 ja tulee noin kaksi viikkoa sen jälkeen kaupunginhallitukseen, joka tekee esityksensä valtuustolle. Kun esitystä ei silloin julkaistu, tiedustelin 22.10. pormestarin esikunnasta ja kaupunginkanslian hallintojohtajalta, milloin esitys julkaistaan. Pormestarin erityisavustaja vastasi, että nettisivuille on jäänyt vanhaa tietoa ja että budjettiesitys tulee julki vasta kun kaupunginhallituksen neuvottelutulos budjettiesityksestä on valmis ja menee pormestarin esityksenä kaupunginhallitukselle. Hallintojohtaja ei vastannut tiedusteluuni.

Helsingin Sanomat julkaisi 26.10. artikkelin, jossa kerrottiin, että pormestari Juhana Vartiainen ”ei aio tuoda budjettiehdotusta lainkaan julkisuuteen” ennen kaupunginhallituksen budjettineuvotteluja. Pormestarin esikunta täsmensi toimitukselle ja pyysi lisäämään juttuun maininnan, että ”neuvotteluja käydään virkamiesesityksen pohjalta”. https://www.hs.fi/kaupunki/art-2000008357564.html

Tein 27.10. pormestarille ja kansliapäällikkö Sami Sarvilinnalle julkisuuslaissa tarkoitetun tietopyynnön virkamiesesityksen julkaisemiseksi. Pyysin toimittajana ja kunnan asukkaana virkamiesesitystä ja samalla sen julkaisemista. Perustelin tietopyyntöä viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetulla lailla (621/1999) ja katsoin, että kaupunginhallituksen neuvotteluihin jaetun virkamiesehdotuksen salaamiselle ei ole lainmukaisia perusteita. Lisäksi perustelin tietopyyntöä kunnan hallinnon avoimuutta ja asukkaiden vaikutusmahdollisuuksia koskevilla velvoitteilla sekä talousarvion merkityksellä.

Julkisuuslain mukaan tietopyyntöön tulee vastata viivytyksettä. Lokakuun 27. päivä sähköpostilla ja myös kaupungin kirjaamon kautta tekemääni tietopyyntöön sain vastauksen vasta 5.11. talousarviopäälliköltä eli vasta sen jälkeen kun 4.11. oli julkistettu kaupunginhallituksen neuvotteluissa sovittu talousarvioesitys. Parin lauseen vastauksessa kerrottiin vain, että talousarvioesitys oli julkistettu ja kysyttiin, haluanko viranomaispäätöksen asiasta.

Sain 16.11. pöytäkirjanotteen kansliapäällikön 15.11.2021 päätöksestä, jonka mukaan ”pyydettyä asiakirjaa ei luovuteta, sillä se ei ole viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 § tarkoitettu viranomaisen asiakirja”.

Pidän kansliapäällikön päätöstä virheellisenä ja lakiin perustumattomana. Lähtökohtana kyseisessä laissa on se, että virkamiehen esitys on julkinen, ellei laissa säädetyistä poikkeuksista toisin seuraa. Mielestäni laissa mainittuja poikkeuksia ei voi soveltaa virkamiesten kaupunginhallitukselle valmistelemaan talousarvioesitykseen.

Julkisuuslaissa on talousarvion laatimisprosessin julkisuutta käsitelty nimenomaisesti vain valtion talousarvion osalta (6§ kohta 4). Sen mukaan valtiovarainministeriön talousarvioehdotus on julkinen. Helsingin talousarvion valmistelun virkamiesesitystä voi mielestäni pitää valtiovarainministeriön esitykseen rinnastettavana asiakirjana. Se on valmisteltu ja jaettu kaupunginhallituksen jäsenille asian käsittelyä ja päätöksentekoa varten. Tässä tapauksessa on kyse 424 sivun asiakirjasta, joka oli valmiiksi kirjoitettu ja taitettu budjettiesityksen muotoon lukuineen ja perusteluineen.

Kyse ei ollut enää virkamiesten tai viranomaisten välisestä sisäisestä työskentelystä. Pormestari, kaupunginhallituksen muut jäsenet ja budjettineuvotteluihin osallistuneiden kaupunginhallituksen poliittisten ryhmien edustajat eivät olleet viranomaisia vaan luottamushenkilöitä, jotka edustivat kaupunginvaltuuston enemmistöä. Virkamiesesityksestä käytiin neuvotteluja kaupunginhallituksen poliittisten ryhmien välillä eli kyse ei ollut virkamiesten neuvotteluista eikä viranomaisten kokouksista. Poliittisten luottamushenkilöiden neuvotteluissa pormestarin johdolla käsitellyssä virkamiesesityksessä ei ollut kyse myöskään luonnoksista, joita esimerkiksi taloushallinnossa työskentelevät olisivat valmistelleet budjettipäällikön tai muun esimiesasemassa olevan ohjauksessa. Se, jos kaupunginhallituksen budjettineuvotteluissa on pyydetty joihinkin virkamiesesityksen kohtiin lisätietoja tai vaihtoehtoisia lukuja tai muutettu joitain kohtia, kuuluu normaaliin poliittiseen neuvotteluprosessiin eikä muuta neuvotteluihin tehtyä virkamiesesitystä viranomaisten sisäiseksi työskentelyksi.

Siitä, että virkamiesesitystä ei julkaistu, sopivat pormestari, apulaispormestarit ja poliittisten ryhmien muut neuvottelijat (pormestari Vartiaisen ilmoitus budjetin julkistamistilaisuudessa Helsinki-kanavalla 4.11.2021). Tämäkin kuvaa mielestäni sitä, että virkamiesesityksen salaaminen ei johtunut esityksen luonteesta viranomaisten sisäisenä valmisteluna vaan poliittisten luottamushenkilöiden tahdosta. Siihen taas liittyi selvästi pyrkimys sivuuttaa asukkaat talousarvion valmistelussa. Asiasta syntyneessä julkisessa keskustelussa eräät kaupunginhallituksen jäsenet perustelivat salaamista sillä, että aiempi käytäntö, jossa pormestari julkisti virkamiesvalmistelussa tuotetun budjettiesityksen ennen kaupunginhallituksen neuvotteluja, johti joidenkin esityksen kohtien julkiseen arvosteluun ja tämän seurauksena tehtiin menolisäyksiä, joita he eivät pitäneet hyvänä (mm. kaupunginhallituksen varajäsen Otto Meri twitterissä 26.10.).

Mielestäni julkisuuslain 5 §:ssä mainittua viranomaisen sisäisen työskentelyn poikkeusta, johon kansliapäällikkö päätöksessään nojaa, ei voi soveltaa näin laajasti kaupungin toiminnan ja asukkaiden kannalta ehkä keskeisimmästä asiakirjasta kaupunginhallituksen käsittelyyn tehtyyn virkamiesesitykseen.

Mielestäni menettely loukkaa myös kuntalakia, jonka lähtökohtana on asukkaiden itsehallinnon ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutuminen kunnan toiminnassa. Lain mukaan asukkailla on oikeus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan, mukaan lukien osallistuminen kunnan talouden ja palvelujen suunnittelu (22§).

Kuntalain lähtökohta päätöksenteon ja päätösten valmistelun avoimuudesta sekä asukkaiden oikeudesta saada tietoa ja vaikuttaa heitä koskeviin ratkaisuihin ei Helsingin ensi vuoden talousarvion valmistelussa toteudu. Budjettiesitys julkaistiin vasta sen jälkeen, kun kaupunginvaltuustossa enemmistönä olevat ryhmät olivat sen sopineet. Käytännössä asia oli siis päätetty ennen kuin asukkaat saivat tietää esityksistä. Näin asukkailla, henkilöstöllä ja järjestöillä ei ollut mahdollisuutta ottaa kantaa virkamiesesitykseen ja esittää siihen muutoksia.

Esimerkiksi syksyllä 2020 pormestari Jan Vapaavuori julkisti virkamiesesityksen muutama viikko ennen sen tuomista kaupunginhallituksen neuvotteluihin. Pormestarin julkistama esitys herätti laajaa kritiikkiä erityisesti koulutukseen ja lasten kotihoidon tukeen esitettyjen menoleikkausten johdosta. Tämän julkisen keskustelun seurauksena koulutukseen esitetyt leikkaukset jätettiin pääosin tekemättä. Mielestäni voidaan perustellusti olettaa, että tänä syksynä olisi noussut keskustelua ja kritiikkiä esimerkiksi siitä, että ensi vuoden budjetissa ollaan vähentämässä sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoitusta kymmenillä miljoonilla euroilla siitä tasosta, joka tänä vuonna toteutuu.

Pidän pormestarin muiden kaupunginhallituksen jäsenten kanssa sopimaa virkamiesesityksen salaamista ongelmana myös yleisemmin ajatellen ns. pormestarimallin oloissa tapahtuvaa asioiden valmistelua kaupunginhallitukselle ja valtuustolle. Aikaisemmin Helsingin kaupunginjohtajat olivat virkamiehiä ja heidän esityksensä kaupunginhallitukselle olivat julkisia, ellei salaamiselle ollut nimenomaista laissa säädettyä perustetta. Jos nyt talousarvion valmistelussa ja käsittelyssä omaksuttu käytäntö hyväksytään, julkisuus ja asukkaiden vaikutusmahdollisuudet voivat kaventua muissakin asioissa. Se voi johtaa siihen, että muitakin virkamiesten valmistelemia esityksiä käsitellään ja sovitaan julkisuudelta salassa kaupunginhallituksen neuvotteluissa ennen kuin ne julkaistaan. Myös tieto ja käsitys päätösten valmistelusta muuttuu, jos virkamiesesityksiä ei liitetä arkistoon, vaan sinne liitetään vain kaupunginhallituksen virkamiesesityksistä neuvottelemat ja sopimat esitykset.

Kun talousarvioesitys on jo päätetty kaupunginhallituksessa, en ole tehnyt valitusta hallinto-oikeuteen, mutta pidän tarpeellisena – ja myös tulevien talousarvioesitysten ja yleisemminkin kaupunginhallituksen päätösesitysten valmistelun kannalta tärkeänä – että eduskunnan oikeusasiamies tutkii Helsingin vuoden 2022 talousarvion ja 2022-2024 taloussuunnitelman virkamiesesityksen salaamisen, jota pidän viranomaisen toiminnan julkisuutta koskevan lain ja kuntalain vastaisena.

Helsingissä 1.12.2021

Yrjö Hakanen

Liite:
Kansliapäällikön päätös vuoden 2022 talousarviovalmistelua koskevasta tietopyynnöstä.