Historiallinen uudistus vai sotku?

Kuntauudistus on Jyrki Kataisen hallituksen kärkihanke. Aluksi puhuttiin historiallisesta uudistuksesta, nyt pakkolaista ja sote-sotkusta. Tuskin mitään muuta suurta uudistusta on Suomessa valmisteltu niin huonosti, sekavasti ja jyräävästi kuin tätä.

Pääministeri esitti uudenvuodentervehdyksessään, että uudistuksia ei voi enää tehdä ylhäältä päin sanellen. Samaan aikaan hänen johtamansa hallitus ajaa kuntauudistusta ei vain komentamalla vaan kiristämällä kuntien taloutta ja valmistelemalla pakkolakia kuntaliitoksista.

Kuntauudistuksen valmistelussa on käytännössä sivuutettu peruskysymykset lähipalvelujen merkityksestä sosiaalisten perusoikeuksien toteuttamisessa, eriarvoisuuden ja hyvinvointierojen vähentämisestä sekä perustuslain velvoitteet kehittää kunnallista demokratiaa asukkaiden itsehallintona ja lähidemokratiana.

Aivan erityisesti on sivuutettu kysymys kuntien rahoituksesta. Resurssien riittämättömyys vaikuttaa kuitenkin palvelujen saantiin ja laatuun paljon enemmän kuin kuntarajat ja hallinnolliset laatikkoleikit. Hallituksen linja palvelujen rahoituksen siirtämisestä yhä enemmän kuntien vastuulle sivuuttaa myös kysymyksen rahoituksen oikeudenmukaisesta kohdentumisesta ja tulonjakovaikutuksista.
Onko suuri kaunista?
Usko suuruuden ekonomiaan hallitsee hämmästyttävässä määrin kunta- ja sote-uudistusten valmistelua. Mitään näyttöä siitä, että suuret yksiköt toisivat paremmat tai tehokkaammat kuntapalvelut, ei kuitenkaan ole. Sen sijaan on paljon tutkimustietoa siitä, että suuri ei ole kaunista kun on kyse hyvinvointipalveluista.

Keskittämistä suuriin yksiköihin on perusteltu tarpeella parantaa hoitoketjujen toimivuutta ja integroida etenekin sosiaali- ja terveyspalveluja. Käytännössä esityksiä on valmisteltu pitkälle terveydenhuollon, etenkin erikoissairaanhoidon ehdoilla.

Palveluketjuja rakennetaan ylhäältä päin, jopa siinä määrin että lähipalvelujen ja ehkäisevän työn merkitys on hukattu. Lähipalvelut ja yhteys asuinalueille ovat kuitenkin ratkaisevan tärkeitä, jos halutaan hoitaa terveyttä ja hyvinvointia eikä vain sairautta ja ongelmia.
Leikkaamalla uudistamista?
Valtiovarainministeri Jutta Urpilaisen mukaan käynnissä on ”hyvinvointivaltion peruskorjaus”. Mutta ei taloakaan peruskorjata ilman lisärahoitusta.

Kataisen hallitus on leikannut kuntien valtionosuuksia vuositasolla jo noin 1,4 miljardia euroa. Sen tähän mennessä tekemien päätösten seurauksena kunnat menettävät valtionosuuksia vuosina 2012 – 2017 yhteensä noin 7,3 miljardia euroa. Ja lisää leikkauksia on luvassa, kun rakenneohjelmaa toteutetaan ja seuraavia budjettikehyksiä päätetään. Näin siitä huolimatta, että julkinen talous on edelleen ylijäämäinen, kun lukuun otetaan valtion ja kuntien ohella sosiaaliturvarahastot.

Suomen ja koko euroalueen talous on taantunut jo usean vuoden ajan. Toinen toistaan seuraavien leikkauslistojen ja pienituloisiin raskaimmin kohdistuvien verojen (arvonlisävero, kunnallisvero) korottamisen sijasta pitäisi panostaa uutta arvoa luovaan, työtä ja tuloja tuoviin hankkeisiin. Kunnatkin voisivat kehittää palvelujen lisäksi omaa liiketoimintaa, esimerkiksi rakennustoiminnassa, uusiutuvan energian tuotannossa tai vaikkapa palvelujen ohjelmistosovellusten kehittämisessä.
Jättikokoisia ”hallintohimmeleitä”
Hallituksen mukaan palveluja voidaan parantaa rakenteita uudistamalla. Rakenteita ollaan kuitenkin muuttamassa tavalla, joka heikentää erityisesti lähipalveluja ja lisää eriarvoisuutta palvelujen saannissa.

”Hallintohimmeleiden” poistamisen sijasta ollaan luomassa entistä sekavampi ja epädemokraattisempi hallinto. Kuntaministeri Henna Virkkunen on ajanut mallia, jossa päätösvalta suurimmasta osasta palveluja keskitetään suurimpien kaupunkien ja niiden hallitsemien sote-alueiden johtajille. Tässä vastuukuntamallissa on parikymmentä isäntäkuntaa, loput 300 ovat renkejä ja maksumiehiä.

Kokoomus ja yllättäen myös THL:n johto ajavat lisäksi mallia, jossa ”raha seuraa asiakasta”. Sen sijaan, että parannettaisiin julkisia palveluja, halutaan ohjata lisää verovaroja yksityisten markkinoiden tukemiseen ja laajentamiseen. Siis ensin leikataan niin, että kuntien palveluja on vaikea saada ja ne heikkenevät, ja sitten kuntien muutenkin liian vähistä rahoista siirrettäisiin osa yksityisille yrityksille ja hyvätuloisille, joilla on varaa maksaa yksityisten palvelujen omavastuuosuuksia.
Rahoituksen rakenneongelmat

Hallitus puhuu rakenneuudistuksista, mutta sivuuttaa hyvinvointivaltion rahoituksen rakenteelliset ongelmat.

Työn ja pääoman välinen tulonjako on muuttunut Suomessa 90-luvun puolivälin jälkeen rajusti pääoman hyväksi. Jos palkkojen osuus bruttokansantuotteesta olisi samalla tasolla kuin keskimäärin ennen tuota muutosta, maksettaisiin palkkoja vuodessa nyt yli 10 miljardia euroa enemmän. Se parantaisi työllisyyttä ja julkisten palvelujen rahoitusta.

Pääomatulojen osuuden kasvu on lisännyt kuntien ongelmia, koska pääomatuloista ei makseta lainkaan kunnallisveroa ja niitä verotetaan valtion verotuksessa muita tuloja kevyemmin. Jos erilaisten pääomaverojen osuus olisi Suomessa EU-maiden keskitasoa, olisi valtiolle ja kunnille kertynyt verotuloja noin 4 miljardia euroa enemmän vuodessa. Tai jos veroaste olisi Tanskan tasolla, tuloja olisi vuodessa noin 8 miljardia euroa enemmän.

Kuntien rahoitusongelmiin löytyisikin ratkaisuja verottamalla pääomatuloja samalla tavalla kuin muita tuloja, perumalla yhteisöveron miljardiluokan alennus ja kiristämällä suurituloisten verotusta.
Kuntauudistus uusiksi

Useimmissa Euroopan maissa paikallishallinto on järjestetty kaksi- tai kolmiportaisena. Niissä on peruskuntien lisäksi maakuntahallinto ja etenkin isoissa kunnissa myös kaupunginosavaltuustoja. Tällainen eurooppalainen malli on tarpeen myös meillä.

Jos erikoissairaanhoito ja muut erityisen vaativat sote-palvelut siirretään maakuntatasolle, voidaan kuntarakennetta tarkastella ensisijassa peruspalvelujen ja lähidemokratian näkökulmasta. Tällöin pienikin kunta voi olla hyvin toimiva. Toisaalta niin suuria kuntia ei pakollakaan luoda, etteikö esimerkiksi erikoissairaanhoidossa, maankäytön suunnittelussa, liikennehankkeissa ja ympäristönsuojelussa tarvita joka tapauksessa laajempaa seudullista hallintoa.

Suomessa on hyvin hajanainen ja epädemokraattinen, kymmenistä kuntayhtymistä, sairaanhoitopiireistä, Ely-keskuksista ja aluehallintovirastoista muodostuva seutu- ja maakuntatason hallinto. Olisi järkevää koota se vaaleilla valittavien maakuntavaltuustojen alaisuuteen. Jo nyt ylikunnallisella tasolle hoidetujen tehtävien lisäksi maakuntavaltuustot voisivat päättää muun muassa yhteisistä yleiskaavoista.

Uudessa paikallishallinnon mallissa kunnat vastaisivat edelleen peruspalveluista, asemakaavoista ja yhdyskuntarakentamisesta. Niillä säilyisi verotusoikeus.

Lisäksi tarvitsemme lisää asukkaiden suoraan osallistumiseen perustuvaa lähidemokratiaa, kuten osallistuva budjetointi, kunnanosavaltuustot ja kansanäänestykset. Kokemukset eräissä kunnissa olevista aluelautakunnista ja kunnanosavaltuustoista muissa maissa osoittavat, että lähidemokratialla tulee olla todellista valtaa suunnittelussa, päätöksenteossa ja resurssien käytössä. Muuten se jää asukasaktiivien ja virkamiesten kahvipöytäseurusteluksi.

Brasilialainen Porto Alegren miljoonakaupunki on osallistuvan demokratian edelläkävijöitä. Siellä on vasemmiston ja ruohonjuuritason järjestöjen aloitteesta kehitetty 80-luvun lopulta alkaen osallistuvaa budjetointia, jossa asukkaat ovat mukana asuinalueilla ja teemakohtaisesti tekemässä ja päättämässä merkittävästä osasta kaupungin budjettia. Nykyisin osallistuvaa budjetointia toteutetaan jo yli 1 500 kaupungissa eri puolilla maailmaa. Suomessa kunnilla on kansainvälisesti vertaillen poikkeuksellisen laajat tehtävät ja resurssit. Vastaavasti osallistuvalla demokratia voi saada täällä laajemman merkityksen.

Mielestäni kuntauudistukselle löytyykin uusi suunta yhdistämällä pohjoismaiden kuntien laaja hyvinvointitehtävä ja itsehallinto, eurooppalainen kolmiportainen paikallishallinnon malli, Latinalaisesta Amerikasta alkunsa saanut osallistuva budjetointi sekä uusien informaatioteknologioiden tarjoamat mahdollisuudet kuntien tietokantojen hyödyntämiseen.
(Artikkeli julkaistu Ydin-lehdessä 1/2014)