Kuntapuitelain toteutus ja kamppailu kuntien palveluista

Kuntien laaja itsehallinto ja keskeinen osuus julkisten palvelujen järjestämisessä ovat piirteitä, joissa ns. pohjoismainen malli poikkeaa selvästi Euroopan unionin valtavirrasta. Se on ollut paljolti työväen- ja kansalaisliikkeiden vaikutusta.

Nyt koko kuntasektori ollaan laittamassa uuteen malliin. Keskeisenä tässä muutoksessa on siirtyminen suurempiin yksiköihin niin palvelujen kuin kuntakoon osalta. Tätä perustellaan tehokkuuden lisäämisellä.

Tutkimusten mukaan suurissa kunnissa ovat menot asukasta kohti kuitenkin suurimmat. Myöskään kuntaliitokset eivät ole tuoneet käyttömenoihin alenemista, päinvastoin kuntaliitoksen tehneissä kunnissa asukasta kohti lasketut menot ovat hieman korkeammat.

Elinkeinoelämän valtuuskunta julkisti kesällä raportin ”Kunnat ja markkinat”, jossa esitetään, että ”kuntasektorin tulee määrätietoisesti vähentää palvelujen tuottamista itse ja hyödyntää merkittävästi nykyistä laajemmin yksityisen sektorin ja palvelumarkkinoiden tarjontaa”. 

Kuntaministeri Mari Kiviniemen vastaus EVA:n raporttiin kertoi kuntapuitelain virallisia perusteluja avoimemmin sen, mihin rakennemuutoksella pyritään. Kiviniemen mukaan hallitus pyrkii kunta- ja palvelurakenneuudistuksella luomaan kuntasektorille suurempia yksiköitä niin, että kunnat voivat ostaa nykyistä enemmän palveluja yksityisiltä markkinoilta.

Palvelumarkkinat ovat Suomessa ja koko EU:n alueella nopeimmin kasvava talouden ala. Se kiinnostaa yksityistä pääomaa. Toisaalta valtavasti kasvaneet sijoituspääoman etsivät myös uusia alueita pääoman arvonlisäykselle.

Tähän kaikkeen liittyy EU:n Lissabonin strategia, jolla pyritään laajentamaan kaupallisia palvelumarkkinoita, lisäämään työmarkkinoiden joustavuutta ja kiihdyttämään väestön keskittymistä.

   *  *  *

Kuntapuitelain toteuttamisen ensimmäinen vaihe on nyt takana. Kunnat ovat esittäneet valtioneuvostolle toimeenpanosuunnitelmansa.

Suomessa on 416 kuntaa. Niistä puitelain ulkopuolella ovat Kainuun kunnat, jossa on jo aiemmin käynnistynyt kokeiluna vastaava hanke. Puitelaki koskee siten 392 kuntaa.

Suurin toteuttamissuunnitelmien tuoma muutos on tässä vaiheessa perusterveydenhuollon ja siihen liittyvien sosiaalitoimen organisaatioiden lukumäärän raju väheneminen.

Näitä organisaatioita on nyt 237. Suurin osa kunnista vastaa näiden palvelujen järjestämisestä itsenäisesti. Toimeenpanosuunnitelmien mukaan määrä putoaa noin puoleen, 110 – 130:een. Niistä olisi kuntia enää 40 – 50, loput 70 – 80 yhteistoiminta-alueita.

Kaikkiaan 290 kuntaa aikoo saavuttaa puitelain terveydenhuollossa edellyttämän vähintään 20 000 asukkaan väestöpohjan yhteistoiminta-alueen puitteissa. Näistä 151 hakee sitä kuntayhtymämallilla ja 112 isäntäkuntamallilla, loput harkitsevat vielä kumpaakin.

Ammatillisen koulutuksen järjestäjänä on nyt 53 kuntayhtymää ja 23 kuntaa. Toimeenpanosuunnitelmien mukaan jäljelle jäisi vain 23 organisaatiota.

Toimeenpanosuunnitelmien lisäksi on 18 seutua tehnyt kaupunkiseutusuunnitelman.

Näissä palvelujen järjestämistä koskevissa muutoksissa ei ole kyse vain rakenteista.
Sisäministeriön ylijohtaja Cay Sevón toteaa uudessa Kuntalehdessä: ”Koska yhteistoiminta-alueet tulevat vastaamaan palveluiden järjestämisestä, jokaisen yhteistoiminnassa mukana olevan kunnan palveluvalikoiman tulee olla sama”.

Kuntaliitoksista on päätetty tähän mennessä 44 kunnassa. Liitoksilla muodostetaan 13 kuntaa eli kuntien lukumäärä vähenee 31:llä. Suurimmat näistä yhdistyvistä kunnista muodostavat Oulu-Ylikiiminki, Jyväskylä-Korpilahti, Salon seudun 10 kuntaa, Lohja-Sammatti sekä Tammisaari-Pohja-Karjaa.

Kuntajakoselvityksiä on lisäksi käynnissä vielä 88 kunnassa. Niistä kahden kunnan selvityksiä on 15, kolmen kunnan selvityksiä 6 alueella, neljän kunnan selvityksiä samoin 6 alueella, viiden kunnan selvitys Loviisan seudulla ja kuuden kunnan yhdistymisiä valmistellaan kahdella alueella, Hämeenlinnan ja Kouvolan seuduilla. Jos nämä kaikki toteutuvat 2009 mennessä, vähenee kuntien määrä vielä 58:lla.

Maakunnittain on isoja eroja kuntaliitosten tekemisessä. Myös maakuntien sisällä on eroja.

Karkeasti voi sanoa, että eniten liitoksia on tekeillä kasvukeskusten ympärillä. Varsinais-Suomi on ainoa alue, jossa on todella laajasti suuntauduttu kuntaliitoksiin. Toisaalta on myös monia kaupunkikeskuksia, jotka eivät joko itse ole yhdistymässä tai joissa mukana eivät ole kaikki kehyskunnista. Ensiksi mainittuja ovat mm. Tampere, Turku ja Lahti. Jälkimmäisiä mm. Hämeenlinna, Joensuu, Oulu, Kuopio, Lappeenranta, Porvoo ja Lohja.

   *  *  *

Sekä Vanhasen hallitus että Kuntaliiton johto tavoittelevat tämän kuntaliitosten ”ensimmäisen aallon” jatkoksi ”toista aaltoa” ensi vuoden kuntavaalien jälkeen. Keskeisenä perusteluna on palvelujen tehostamisen ohella valtuustojen päätösvallan turvaaminen.

Kieltämättä nyt onkin syntymässä entistä sekavampi ja virkamiesvaltaisempi palvelujen järjestämisen malli. Kuntayhtymissä päätösvalta karkaa yleensä valtuustoilta. Isäntäkuntamallissa taas osa kunnista uhkaa jäädä toisen luokan reuna-alueeksi. Lisäksi kilpailuttaminen ja ulkoistaminen kaventavat molemmissa demokratiaa.

Yritys vastata tähän itse aiheutettuun ongelmaan keskittämällä palveluja ja päätöksentekoa vielä enemmän, on kuitenkin yhtä hyvä lääke kuin pullo kossua krapulaan.

SKP:n kunnallisohjelmassa on esitetty tälle vaihtoehto.
Meidän vaihtoehtomme ytimessä on neljä asiaa:
— Lähipalvelut perusoikeutena
— Peruspalvelut kunnan omana toimintana (työntekijöille kunnon palkat, riittävät henkilöstömitoitukset)
— Kuntien rahoituksen vahvistaminen (valtionosuuksien leikkausten palauttaminen, progressivinen kunnallisvero, pääomatulot kunnallisveron piiriin, ei terveyskeskusmaksujen korotuksille)
— Osallistuva demokratia, kunnallinen itsehallinto asukkaiden itsehallintona.

Vaihtoehto päätösvallan keskittämiselle on siis yhtäältä lähidemokratian kehittäminen kunnissa ja toisaalta nykyisen sekavan seutu- ja maakuntahallinnon yhdistäminen yhtenäiseksi väliportaan hallinnoksi, jolle valitaan kunnallisvaalien yhteydessä valtuustot.

   *  *  *

Sisäasianministeriö on asettanut kuntapuitelain toteuttamiselle seurantaryhmän, jota vetävät keskustan Mari Kiviniemi ja kokoomuksen Jan Vapaavuori. Siihen ovat sitoutuneet myös eduskunnan oppositiopuolueet. Hallinnollisen painostuksen ohella hallitus käyttää kuntien ohjaukseen myös taloudellisia keinoja.

Julkisuudessa mainostettuja pieniä porkkanarahoja paljon tärkeämmällä sijalla on kuntien talouden kiristäminen. Ensi vuoden budjettiesitys jatkaa tässä aiempien hallitusten linjaa.

Kokoomus ja keskusta kehuvat hallituksen maksavan kunnille niiltä aiemmin leikattuja valtionosuuksien indeksitarkistuksia. Ja lisäksi 150 miljoonaa euroa palkkaratkaisun tueksi. Kertomatta sen sijaan jätetään se, että budjetissa alennetaan kuntien valtionosuusprosentteja, mikä vie kunnilta ensi vuonna noin 480 miljoonaa euroa.

Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusprosentti alenee 33,88 prosentista 31,77 prosenttiin. Tämä vie kunnilta noin 250 miljoonaa. Opetus- ja kulttuuritoimessa valtionosuusprosentti alenee 45,3 prosentista 41,89 prosenttiin. Tämä vie kunnilta noin 230 miljoonaa. Nämä valtionosuusprosenttien alennukset on tarkoitettu pysyväksi.

Asukkaiden kannalta tämä tarkoittaa palvelujen rahoituksen painopisteen siirtämistä entistä enemmän pois progressiivisesta valtionverotuksesta kunnallisten maksujen ja verojen suuntaan, eli rikkaiden verotuksen keventämistä kiristämällä pienituloisten rasituksia — niidenkin, jotka eivät vähävaraisuutensa takia joudu valtion tuloveroa maksamaan.

   *  *  *

Mitä tulee hallituksen lupaamaan 150 miljoonan osuuteen kuntien palkkaratkaisusta, se on alle prosentti kuntien palkkasummasta. Sitä paitsi valtio kerää siitä ainakin puolet takaisin tuloveroina ja välillisinä veroina, joita se kuntien tavallisten työntekijöiden osalta kiristää.

Työntekijöiden kannalta kunta-alalle neuvoteltu sopimus ei todellakaan vastaa ennen vaaleja annettuja lupauksia eikä poista palkkojen jälkeenjääneisyyttä. Kuntatyönantaja puhuu julkisuudessa 12-13 prosentin palkankorotuksista. Kuntien budjettipäälliköiden laskelmat tuottavat ihan erilaisia lukuja. Eilen julkistetun Helsingin budjettiesityksessä kyllä puhutaan kunta-alan valtakunnalliseen sopimukseen varautumisesta, mutta palkkamenoihin on varattu vain noin neljä prosenttia tänä vuonna toteutuvia palkkamenoja enemmän. Seuraavankaan vuoden osalta ei päästä läheskään Kunnallisen työmarkkinalaitoksen kehumaan 12,5 prosenttiin.
 
Tässä on kyse valtionosuuksien ohella toisesta taloudellisesta kiristyskeinosta, jolla porvarihallitus ajaa kuntien palvelujen keskittämistä ja yksityisten palvelumarkkinoiden laajentamista. Kunta-alan työntekijöistä noin 40 prosenttia on jäämässä eläkkeelle vuoteen 2020 mennessä. Jos palkkojen jälkeenjääneisyyttä ei korjata, ei tilalle saada tarpeeksi uutta, pätevää henkilöstöä.

Kuntien henkilöstön vähentäminen onkin eräs kuntapuitelain toteuttamisen tavoitteista. esimerkiksi pääkaupunkiseudun suunnitelmassa kuntapuitelain toteuttamisesta todetaan, että kuntien henkilöstötarve uhkaa muodostua esteeksi yksityisten palvelumarkkinoiden kehitykselle. Siksi kuntien palveluja on ns. tehostettava.

Kolmas keskeinen taloudellinen kiristyskeino on kilpailuttaminen. Porvarihallituksen ohjelmaan on siitä kirjattu vielä pidemmälle menevät tavoitteet kuin kuntapuitelakiin. Se, miten pitkälle tässä edetään, riippuu kuitenkin olennaisesti kunnissa tapahtuvista ratkaisuista. Vain säilyttämällä toiminnat kuntien omana toimintana, vältytään kilpailuttamisen kiroilta.

   *  *  *

Kuntapuitelain toteuttamisessa on siis alkamassa uusi vaihe. Hallituksen ja kuntajohtajien näkökulmasta se on eduskuntapuolueiden sopimien linjausten toteuttamista. Tässä mielessä asia voi näyttää jo ratkaistulta.

Mutta kuntien asukkaiden ja työntekijöiden kannalta puitelain toteuttaminen vasta nostaa ensi kertaa konkreettisesti esille sen, mitä palveluja aiotaan karsia, kilpailuttaa, ulkoistaa tai yksityistää. Tässä mielessä myös kuntien palveluista käytävässä kamppailussa on uusi vaihe, josta voi tulla lähipalvelujen, työpaikkojen ja asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien puolustamisen ”toinen aalto”.

Kuntapuitelakikin antaa eräitä argumentteja tämän kamppailun voimistamiseen. Lain yleisiin tavoitteisiin on nimittäin kirjattu, että tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut (1§). Lisäksi laki edellyttää, että toimenpiteitä suunniteltaessa ja toteutettaessa otetaan huomioon asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet (1 §). Valmistelu tulee myös toteuttaa yhteistoiminnassa henkilöstön edustajien kanssa (13§).

   *  *  *

Mitä sitten voimme tehdä?

On syytä selvittää tietysti kuntakohtaisesti, mitä puitelain toteuttamissuunnitelma sisältää ja miten sitä aiotaan toteuttaa marraskuun loppuun mennessä päätettäväksi tulevissa ensi vuoden talousarvioissa, joihin liittyy myös taloussuunnitelma lähivuosille.

Sellaisia kysymyksiä, joihin kannattaa kiinnittää huomiota ovat mm:
1. Lähipalvelujen puolustaminen. Koulujen, terveysasemien, päiväkotien ja kirjastojen puolustamisesta kuntien asukkaiden ja työntekijöiden yhteistoimin on paljon hyviä kokemuksia.
2. Palvelumaksujen korotusten vastustaminen. Tulossa oleville terveyskeskusmaksujen korotuksilla otetaan esimerkiksi eläkeläisiltä takaisin sekin vähä, mikä eläkkeiden korotuksina on luvassa. Maksujen korotukset ovat osa oikeistolaista politiikkaa, jolla julkisten palvelujen rahoitusta siirretään progressiivisesta valtion verotuksesta rikkaille edullisempaan ja vähävaraisia enemmän rasittavaan suuntaan.
3. Työntekijöiden palkkojen nostaminen ja henkilöstömitoitusten riittävyyden turvaaminen. On rikkaita kuntia, joissa voidaan maksaa myös kuntakohtaisia lisäkorotuksia, mutta monissa kunnissa tarvitaan välttämättä lisää valtion rahoitusta.
4. Kunnallisverot. Monissa kunnissa on valtion rahoitusosuuden supistymisen seurauksena paineita nostaa kunnallisveroprosenttia. Minusta tässäkään asiassa ei pidä sopeutua porvarihallituksen linjaan eikä suostua sen laskujen sälyttämiseen kuntien ja vähävaraisten maksettavaksi.
On syytä vaatia valtionosuusprosentin alentamisesta luopumista, kun eduskunta päättää valtion budjetista. Se riippuu samoista puolueista, jotka nyt esittävät kunnissa veroprosentin nostamista. Valtionosuusprosenttien säilyttäminen ennallaan vaikuttaisi välittömästi. Se on myös valtiontalouden kannalta realistista, onhan valtion ensi vuoden budjettiesitys 2 miljardia ylijäämäinen ja tälle vuodelle on kertymässä ylijäämää noin 2,8 miljardia.
Lisäksi voimme vaatia pääomatulojen laittamista kunnallisverolle. Se toisi kunnille vuoden 2005 veronalaisten pääomatulojen perusteella laskien yli miljardin lisätulot.
5. Asumiskustannusten nousu kuriin. Hallitus esittää budjetissa aravalainoituksen lopettamista. Tämä on asia, jossa on syytä nousta vastarintaan. On täysin nurinkurista ajaa alas sosiaalinen asuntotuotanto samaan aikaan kun muuttoliike on voimakas ja asumiskustannusten nousu karannut käsistä. Pelkkä tonttimaan kaavoitus ei ongelmaa ratkaise. Asuminen on eräs alue, jossa on perusteltua laajentaa kuntien toimintaa esimerkiksi perustamalla kunnan oma tai useamman kunnan yhteinen rakennusyksikkö.
6. Asukkaiden ja työntekijöiden vaikutusmahdollisuudet. Tässä on ennen muuta kyse konkreettisten asukkaita ja henkilöstöä koskevien ratkaisujen valmisteluun ja päättämiseen vaikuttamisesta jo ennen päätöksentekoa. Siinä voimme ottaa mallia monista onnistuneista kamppailuista esimerkiksi lähikoulujen puolesta.
Kuntaliitoksista on minusta aina syytä vaatia kunnallista kansanäänestystä. Silloin, kun valtuusto on kuitenkin tehnyt asukkaita kuulematta tai heidän etujensa vastaisia ratkaisuja, kannattaa harkita kunnallisvalitusta. Sen voi tehdä myös kuntayhtymän päätöksestä. Kunnallisvalitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaamisesta. Kunnanhallituksen ja lautakuntien päätöksistä voi asianomainen kunnan asukas tehdä oikaisuvaatimuksen. Se on tehtävä 14 päivän kuluessa.
7. Kansainvälisyys voimaksi paikallispolitiikkaan. Kuntapuitelaki on osa EU:n ja kansainvälistä yksityistämispolitiikkaa. Myös vastarinnan voima riippuu kansainvälisyydestä. Euroopassa valmistellaan mielenosoituksia 18.-19.10. kun EU-johtajat kokoontuvat Lissaboniin sopimaan uudesta EU-sopimuksesta. Ja sosiaalifoorumiliike järjestää 26.1. maailmanlaajuisen toimintapäivän uusliberalistista politiikkaa vastaan. Kunnat voivat ja niiden pitää kantaa myös vastuuta maailmanlaajuisten ympäristöongelmien, kuten ilmastonmuutoksen torjumisessa.